Speciale referendum
Problemi di legittimità. Chi cambia le regole del gioco?
di Valentina Pazé
1. Chi può cambiare le regole del gioco? In quali circostanze? Come? È un tema che il prof. Pace ha trattato in modo impeccabile dal punto di vista strettamente costituzionale e che io proverò ad affrontare in una prospettiva più generale, risalendo a uno dei punti d’origine della storia del costituzionalismo moderno: i dibattiti che si svolgono, a partire dal 1764, tra i padri fondatori della Repubblica degli Stati Uniti d’America.
Semplificando, possiamo dire che emersero allora due prospettive contrapposte: quella “democratico-populista” di Thomas Jefferson e Thomas Paine e quella “repubblicana classica” di John Adams e dei “federalisti”, tra cui James Madison. Secondo i primi la Costituzione, in quanto espressione del popolo sovrano, non può essere sottratta alla disponibilità del popolo stesso. Non può ipotecare il futuro; non può essere considerata immodificabile. Con le parole di Jefferson, riprese da Paine: “La terra è dei vivi, non dei morti”. Ciascuna generazione deve avere il diritto di ricominciare da capo, di riscrivere i principi nei quali si riconosce. Di qui la proposta, avanzata da Jefferson, di convocare un’assemblea costituente ogni vent’anni. Proposta che cade tuttavia nel vuoto, suscitando fortissime perplessità tra i “federalisti”. Madison, in particolare, difende un’idea di costituzione che funga da garanzia nei confronti di ogni forma di assolutismo, anche quello democratico. Consapevole dell’eccezionalità degli eventi che hanno condotto all’approvazione della Costituzione degli Stati Uniti, intravede il rischio che, nelle fasi politiche ordinarie, le passioni di parte prevalgano sullo spirito costituente e il voto sulla costituzione si trasformi in un plebiscito a favore o contro particolari leader politici, a favore o contro scelte politiche contingenti. A prevalere sarà infine questa seconda linea, che conduce all’adozione della prima costituzione rigida della storia: modificabile sì, ma solo attraverso maggioranze qualificate e procedure aggravate. In tempi lunghi, dopo approfondito dibattito, con il più largo consenso possibile.
Il dibattito che ho appena ricordato è ben noto. L’ho richiamato essenzialmente per evidenziare come uomini che si dividevano anche radicalmente sul grado di rigidità della costituzione, e sul delicato equilibrio tra innovazione e conservazione, condividevano tuttavia alcune idee fondamentali su “che cos’è” una costituzione. Paradigmatico è il caso di Thomas Paine. Come e più di Jefferson, Paine insiste sul diritto dei vivi di decidere del loro destino, di non farsi vincolare da decisioni assunte dalle generazioni precedenti. “Il parlamento o il popolo del 1688 – scrive, in polemica con Burke – non aveva il diritto di disporre del popolo attuale o di vincolarlo in qualsiasi forma, più di quanto il parlamento e il popolo attuale ne abbia di disporre o vincolare coloro che vivranno di qui a cento o mille anni”. E tuttavia, Paine non confonde la costituzione con una legge ordinaria, modificabile a piacimento dalla maggioranza. E ha ben presente la distinzione tra potere costituente e poteri costituiti, su cui negli stessi anni si esercita Sieyès. “Che cos’è una Costituzione?” si chiede ne I diritti dell’uomo (1791-92). In quale rapporto sta con il governo? Questa è la sua risposta:
“la Costituzione precede il governo, e il governo non è che una sua creatura. La Costituzione di un paese non è un atto del suo governo, ma del popolo che costituisce il governo. Essa […] contiene i principi su cui si fonderà il governo, il modo in cui esso dovrà essere organizzato, i poteri che dovrà avere, il modo delle elezioni, la durata dei parlamenti […], i poteri dell’esecutivo; ed infine, tutto ciò che attiene all’organizzazione complessiva di un governo civile, e ai principi in base ai quali dovrà agire, e dai quali dovrà essere vincolato. Una Costituzione, perciò, è per un governo ciò che le leggi elaborate in seguito da quel governo sono per un tribunale. Il tribunale non fa le leggi, né può modificarle; esso si limita ad agire in conformità delle leggi vigenti; e il governo è allo stesso modo governato dalla Costituzione”.
Le costituzioni – ci dice Paine – servono ad organizzare il potere e a vincolarlo. Hanno carattere sovraordinato rispetto a tutti i poteri e devono conseguentemente essere sottratte alla disponibilità del governo, e della maggioranza parlamentare che lo sostiene. Significativi sono gli esempi a contrario addotti da Paine. L’approvazione del Septennial Act (1716), con cui il parlamento inglese aveva prolungato la propria durata fino a sette anni, è per Paine la dimostrazione che “non esiste una Costituzione in Inghilterra”. Lo stesso dicasi per la riforma promossa dal primo ministro Pitt nel 1785, che, modificando i distretti elettorali, interveniva sulla definizione delle regole del gioco mentre il gioco era in corso, oltrepassando i limiti entro cui deve rimanere il governo. Modifiche simili, secondo Paine, avrebbe potuto deciderle solo “la nazione nel suo carattere originario”, attraverso una “convenzione generale eletta a quel fine”.
Anche Paine, dunque, ha ben chiara la differenza tra legislazione ordinaria e costituzionale. Il dibattito che intrattiene con i federalisti si svolge su un terreno comune: la consapevolezza della distinzione tra potere costituente e poteri costituiti, esercitabili solo entro le “forme” e i “limiti” tracciati dalla costituzione. Di qui l’impossibilità che sia il governo a modificare unilateralmente le regole del gioco.
2. Proprio questo terreno comune sembra che oggi sia venuto a franare nel nostro Paese. Dopo vent’anni di “ubriacatura maggioritaria” (L. Ferrajoli), ci stiamo abituando a riforme della costituzione approvate per iniziativa di governi a stretta maggioranza e poi sottoposte al voto popolare, con le inevitabile venature plebiscitarie che ciò comporta, in un Paese ben lungi dal garantire l’indipendenza dei media dal potere politico. È accaduto nel 2001 con la riforma del titolo V, voluta dal centro-sinistra; quindi nel 2005 con il “premierato assoluto” approvato dalla maggioranza di centro-destra, e poi bocciato dal successivo referendum. Avrebbe potuto accadere nel 2013, con il tentativo di riforma promosso da Napolitano e dal governo Letta, in deroga alla procedura prevista dall’art. 138. Ebbene, oggi siamo andati ancora oltre e ci troviamo di fronte a una riforma imposta dal governo a un parlamento riluttante, a cui è stato impedito di discutere.
Si potrebbe obiettare che oggi non una fase costituente è in gioco, ma il semplice esercizio del potere di revisione costituzionale. Ci troveremmo di fronte a una semplice opera di manutenzione della Costituzione del ’48, al suo necessario adattamento ai tempi accelerati imposti dalla globalizzazione. Credo, dopo quello che abbiamo sentito durante questo convegno, di non dover spendere molte parole per sostenere che così non è, e che ci troviamo a tutti gli effetti dentro una fase costituente (o “decostituente”, se vogliamo usare la parola costituzione nell’accezione normativa impostasi nella modernità). Lo abbiamo visto: per il combinato disposto con la legge elettorale attualmente in vigore, si cambia surrettiziamente la forma di governo. Attribuendo “per legge” la maggioranza assoluta a una sola forza politica, l’Italicum fa sì che i governi non nascano più in parlamento, ma attraverso il voto diretto dei cittadini. Si realizza così il passaggio dalla forma di governo parlamentare, voluta dai costituenti, a una versione di presidenzialismo del tutto particolare. A fronte del rafforzamento dei poteri del capo dell’esecutivo (che, forte di una maggioranza blindata, può avvalersi della procedura del voto “a data certa” e della “clausola di supremazia statale”), non sono contemplate le garanzie e i contropoteri propri dei sistemi presidenziali, in cui il Parlamento non è certo la semplice camera di registrazione delle decisioni governative.
Ebbene, per approvare modifiche di tale incisività è stata osservata solo formalmente la procedura prevista dall’art. 138, ma ne è stato tradito lo spirito (più ancora di quanto non sia avvenuto nel 2013, ai tempi della commissione dei saggi di Napolitano). Così come è stato tradita la logica profonda del costituzionalismo rigido, quale emergeva dal dibattito tra i padri costituenti americani. Vediamo di riassumere le ragioni di un simile giudizio:
- la riforma, nata per iniziativa governativa, e non parlamentare, senza violare un esplicito divieto costituzionale, determina “l’abbassamento della Costituzione allo stesso livello delle leggi ordinarie e della politica quotidiana” (A. Pace);
- essa si è caratterizzata non solo per l’iniziativa governativa, ma per la sostanziale “dettatura” governativa, avvenuta riducendo in tutti i modi gli spazi di discussione in parlamento (attraverso “canguri”, “tagliole”, sedute-fiume);
- i parlamentari della commissione Affari costituzionali dissenzienti rispetto alla linea del governo sono stati sostituiti, in continuità con quanto avvenuto in occasione dell’approvazione dell’Italicum, e in palese violazione dell’art. 67 della Costituzione. Di fronte al profilarsi non di una situazione di stallo e paralisi decisionale, ma di un esito diverso da quello prefigurato dal governo (superamento del bicameralismo paritario, mantenendo il carattere elettivo del Senato), il parlamento è stato espropriato dei suoi diritti e “messo in riga” dal vero dominus della riforma: il governo;
- la riforma è stata approvata da un Parlamento privo di legittimità, perché eletto con la legge Calderoli, giudicata incostituzionale dalla Consulta. Anche indipendentemente dalla sentenza n. 1 del 2014, peraltro, tale legge avrebbe dovuto essere considerata inidonea a dar vita a una legislatura “costituente”, tanto più in considerazione dei risultati delle ultime elezioni politiche. Col venir meno dell’assetto bipolare che era venuto (forzatamente) a configurarsi negli ultimi anni, infatti, il premio di maggioranza è scattato a favore di forze politiche che rappresentavano una esigua minoranza di cittadini. Tanto per essere chiari, il PD ha preso, nel 2013, poco più del 25% dei voti. Senza premio di maggioranza, avrebbe avuto diritto a 165 seggi, che si sono invece magicamente trasformati in 292. Tenendo conto dei suoi alleati di governo, dobbiamo concludere che una minoranza di meno del 30% ha scritto la nuova Costituzione contro il restante 70%.
Di fronte a questi numeri, e a questi modi, non possono non venire in mente le parole pronunciate nel 1994 dal costituzionalista di area leghista Gianfranco Miglio: «è sbagliato dire che una Costituzione deve essere voluta da tutto il popolo. Una Costituzione è un patto che i vincitori impongono ai vinti. Qual è il mio sogno? Lega e Forza Italia raggiungono la metà più uno. Metà degli italiani fanno la Costituzione anche per l’altra metà. Poi si tratta di mantenere l’ordine nelle piazze» (L’Indipendente, 25 marzo 1994).
La conclusione di questa citazione può sembrare truculenta, e forse eccessiva se riferita alla situazione attuale, se non fosse che tra le tante pessime cose alle quali ci stiamo abituando negli ultimi anni ci sono proprio gli interventi repressivi delle forze dell’ordine nei confronti di lavoratori in sciopero e cittadini in corteo… Ciò su cui voglio soprattutto attirare l’attenzione, comunque, è che il clima culturale nel segno del quale è stata avviata e portata avanti questa riforma non è così lontano da quello evocato da Miglio. Non sentiamo altro che parlare di vincitori e vinti, e del diritto dei vincitori di godere di pieni poteri per realizzare il proprio programma, senza l’intralcio delle opposizioni. A questo si è ridotta la visione della democrazia ormai dominante nel nostro Paese. Eppure Kelsen ci aveva insegnato che in democrazia nessuno vince e nessuno perde: a tutti spetta (dovrebbe spettare) una rappresentanza proporzionale ai consensi ottenuti attraverso il voto, e tutti dovrebbero poi essere coinvolti nella discussione parlamentare che culmina nella ricerca di un compromesso tra le forze politiche. Miglio parlava, peraltro, della necessità di raggiungere “la metà più uno” dei voti per riscrivere la costituzione. Oggi ci si accontenta di molto meno: chi rappresenta meno del 30% dei votanti (ma una percentuale ancora più esigua di cittadini, se si contano gli astenuti) impone la propria costituzione al restante 70%. In questo modo, scrive Livio Pepino “la Costituzione si trasforma da ‘casa di tutti’ in ‘attico per alcuni’, legge di parte, ‘bottino di guerra’ dei vincitori”.
Si dirà: ma la riforma, per diventare legge, dovrà ora passare al vaglio del voto popolare. Tutti potranno esprimersi e il referendum si trasformerà in uno straordinario esercizio di democrazia. Non sono d’accordo. Invito a rileggere le pagine in cui Madison denuncia il rischio della curvatura plebiscitaria che un voto in materia costituzionale il più delle volte assume. Questo rischio aumenta quando, come in questo caso, i cittadini sono chiamati a esprimersi su un “pacchetto” di disposizioni tra loro molto disomogenee e dal contenuto altamente tecnico, senza avere la possibilità né di distinguere tra parti più o meno condivisibili, né di capire davvero le implicazioni delle loro scelte (a causa dell’oggettiva complessità della materia e di un sistema dell’informazione molto al di sotto del livello della decenza). Certo, il referendum è oggi costituzionalmente dovuto non essendo stata raggiunta in parlamento la maggioranza dei due terzi necessaria all’approvazione definitiva della riforma. Ma il fatto che si sia arrivati al referendum deve essere considerata una sconfitta, non una vittoria per la democrazia, perché la sede adeguata per riformare le costituzioni non è la piazza, ma il parlamento. È nelle commissioni parlamentari, là dove fossero state lasciate lavorare, che avrebbe dovuto essere cercato un accordo il più ampio possibile non certo su una revisione costituzionale di questa ampiezza e radicalità (preclusa dall’assenza di uno specifico mandato dei cittadini e dalla natura non pienamente rappresentativa di questo parlamento), ma su poche e qualificante questioni. Non sarà l’eventuale voto positivo dei cittadini a rappresentare il lavacro che tutto purifica, sanando il grave vizio di legittimità all’origine di questa riforma. Un esito negativo, in compenso, ma anche la prevedibile alte percentuale degli astenuti, suonerebbe come una sconfessione plateale della pretesa di questo governo di disporre unilateralmente e arrogantemente di ciò che dovrebbe essere considerato patrimonio di tutti.
3. Concludo questo breve intervento dedicato al tema del cambiamento, rispondendo a un’accusa che viene spesso mossa ai sostenitori del “no”. È l’accusa di essere dei “nostalgici” (parola ripetutamente usata da Renzi nel suo dibattito televisivo con Zagrebelsky). Di venerare i morti e non i vivi. Di guardare al passato e non al futuro. Ebbene, mi sembra utile distinguere tra due sentimenti tra loro molto diversi: la nostalgia e la memoria. La nostalgia – scrive Christopher Lasch – “evoca il passato solo per seppellirlo vivo”. Ci capita di provare nostalgia dell’infanzia e della giovinezza, di momenti felici e irripetibili, che stanno ormai inesorabilmente alle nostre spalle. Ben diversamente opera la memoria, che consiste nel selezionare gli eventi della nostra storia, individuale e collettiva, che continuano ad essere per noi significativi, che continuano a “parlarci”, a indicarci una direzione. Se abbandonarsi alla nostalgia è sterile e non conduce da nessuna parte, fare memoria può essere estremamente fecondo e produttivo. Ci consente di trarre dal passato le energie e gli stimoli per costruire consapevolmente il futuro.
A dividere l’Italia oggi non è la contrapposizione tra conservazione e progresso, nostalgia e speranza, ma quella tra due diverse memorie, che alimentano diversi progetti costituzionali. Da un lato c’è chi si rifà a quel filone, emerso fin dai primi anni della storia repubblicana, che non ha mai davvero digerito il modello di democrazia inclusiva, partecipata, sociale, disegnato dai costituenti. C’è un filo rosso che lega tutti i tentativi che sono stati fatti nel nostro paese per ridurre i poteri del parlamento (e dei cittadini che sono ivi rappresentati), a vantaggio del governo e del suo capo: dai progetti presidenzialisti del MSI alla “grande riforma” accarezzata da Craxi e Amato negli anni Ottanta, fino al “premierato assoluto” votato dal centro-destra nel 2005, del tutto in linea, nella sua ispirazione di fondo, con il modello di democrazia “decidente” promosso dai riformatori attuali. Dall’altra parte c’è chi continua a riconoscersi nel modello di democrazia parlamentare disegnato nella seconda parte della Costituzione del ’48, basato sulla centralità dell’assemblea rappresentativa, sulla partecipazione dei cittadini, organizzati in partiti e sindacati, sull’esistenza di solide istituzioni di garanzia. Un modello istituzionale che continua ad essere il più idoneo a realizzare i diritti civili, politici, sociali, di libertà previsti nella prima parte della nostra Costituzione.
